党内法规作为管党治党的规矩，党内法规体系的构建越来越成为全党上下和社会广泛关注的热点。但是党内法规、党内法规体系的概念是随着理论创新、实践创新不断充实的，其相关概念进行了一个分化、组合、变迁的过程，最后整合为“党内法规”“党内法规体系”，并经过制度化过程加以确认，最终确立下来的科学范畴。
中国共产党革命时期“党内法规”概念的形成
我们党始终高度重视党的制度建设，党内法规的理论和实践是随着党的建立、发展而不断形成和完善的。在革命时期，“党内法规”这一概念最早是由毛泽东在1938年党的六届六中全会时提出。毛泽东在报告第七部分《中国共产党在民族战争中的地位》中讲到党的纪律时提出，“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”。这一时期，毛泽东已经使用了“党规”和“党的法纪”的概念，并把党规纳入党的法纪的一部分。但是，这一时期的党内法规主要是在纪律的层面上使用的。在这次会议上，中共中央通过的《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》等重要的党内文件就是“较详细的党内法规”的具体形式，分别规定了从中央到地方各级党部工作的任务、职责范围和纪律，对于促进党的团结统一发挥了重要作用。刘少奇在党的历史上也多次论及党内法规。他在党的六届六中全会上所作的《党规党法的报告》，是党的领导人第一次使用“党规党法”的名称，并专门就这一问题作专门性报告。1945年，刘少奇在党的七大上所作的《关于修改党章的报告》中使用“党的法规”的提法。刘少奇一方面将党章与党的法规并列，与毛泽东将党内法规视为较详细的规范是一致的；另一方面，这里所提到的党内法规不再局限在纪律层面上，还规定党的组织形式与工作方法、党的内部生活的规则，这就逐步拓展了党内法规的内涵与外延。这一阶段党的活动多通过指导文件的形式进行指挥运作，党内法规只是散见于党的文件中。在制定上，党内法规主要是把党的组织建设和纪律要求以文件形式表现出来，政治性强，但规范性还有待提高。在执行中，党内法规权威的背后突出体现为领袖个人的威信和党中央的权威，其实施与执行基本上靠党员和组织的自律和自觉。
中国共产党建设和改革时期对“党内法规”概念的发展
新中国成立之后，党中央更加重视党内法规的地位与作用。毛泽东1955年在中国共产党全国代表会议上，把党的政策和党内法规并列作为党内重要原则的体现，一方面强调了党内法规的重要性，另一方面也体现了对两者功能定位进行区分的科学认识。党的十一届三中全会，邓小平再次重申党规党法的重要性，强调了党规党法在党的建设中的地位，并第一次把党规党法与国家法律放在同等重要的地位，并将党规与国法进行明确的区分，探讨了我们党成为执政党之后所面临的党规与国法关系的崭新命题。
在1987年召开的党的十三大上，我们党明确提出在新的历史条件下，要切实加强党的制度建设，实现在党的建设上走出一条“不搞政治运动而靠改革和制度建设”的新路。1990年，中共中央颁布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，正式使用了“党内法规”这一名称。在该条例中明确界定了“党内法规”的概念，这是中国共产党首次以党内立法的形式来规范党内法规，首次规定了党内法规的概念、名称、适用范围和制定程序等，标志着党内法规制定工作从此走上了规范化轨道。1992年党的十四大修改党章，把党的各级纪委的主要任务是“维护党的章程和其他重要的规章制度”，修改为党的各级纪委的主要任务是“维护党的章程和其他党内法规”，“党内法规”自此正式写入党章。
在改革开放新时期，党内法规制度建设无论从思想上、理论上还是实践上，都有显著进展。中央在党内法规的制定、执行、监督等方面都做了卓有成效的工作，党内生活、党内关系的许多方面已经稳定和常态化，“党内法规”的概念逐渐深入人心，并开始提出“党内法规制度体系”的概念，但是关于党内法规还存在很多模糊认识，党内法规体系仍不够完善。
中国特色社会主义新时代对“党内法规体系”概念的完善
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持全面从严治党，不仅进一步突出制度建设的重要性，而且对党内法规的独特作用进行了突出和强调，在治国理政实践中总结了一系列推动党内法规体系建设的规律性认识。实践的推进和理论的发展，使得全党上下对党内法规的认识更加深入，逐渐形成治国必先治党、治党务必从严、从严必有法度、法度必求完备的共识。
准确界定党内法规概念。虽然在党的历史上，曾于1990年制定《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》和2013年制定《中国共产党党内法规制定条例》，分别以党内法规的形式界定“党内法规”的概念，推进了党内法规制定工作制度化、规范化。但是很长一段时间，“党内法规”的概念在学界认识上还存在差异。党的十八大以来，习近平总书记高度重视党内法规建设，随着实践的探索党内法规的内涵外延逐渐明确，在理论上对党内法规的认识更加准确。
2019年，按照党的十九大以来习近平总书记对坚持依规治党、加强党内法规制度建设的指示精神，同步修订了《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）、《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，并制定了《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，对党内法规工作进行了全链条的制度规范，是做好党内法规制定工作的基本遵循，也是从“有规可依”迈向“良法善治”标志性文件。《条例》第三条规定根据党的十八大以来的实践发展赋予了党内法规内涵新的时代特色，从党内法规的主体、本质、内容、保障、形式和属性六个方面更加全面准确地阐明了党内法规的内涵外延。这个定义凝聚了全党对党内法规的科学共识，是中央所提出的具有规范效力的定义，也是最权威、最准确的关于“党内法规”概念的界定。
统筹推进党内法规体系建设。党的十八大以来，随着党内法规制定工作不断提速，有规可依的任务基本实现，但是党内法规建设的系统性、整体性、协调性还不够，需要按照党中央对新形势下党内法规建设的顶层设计和系统安排，加快构建完善的党内法规体系，进一步提高党内法规制定质量。
2013年，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》在工作目标中要求“建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”，这是党的历史上第一次对党内法规制度体系建设提出了明确的时间表与目标，标志着党内法规制定工作从此走上体系化道路，并在纲要指导思想部分强调了党内法规体系构建的基本原则。2014年党的十八届四中全会提出把“形成完善的党内法规体系”作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，科学界定了党内法规体系与国家法律规范体系、中国特色社会主义法治体系的关系。
2017年，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》是党的历史上第一个党内法规制度建设纲领性文件，对加快构建完善的党内法规制度体系提出明确要求、作出统筹部署。首先，权威界定党内法规制度体系概念，这个概念把过去文件中分散表述的党内法规制度体系的构成要素有机整合，并增加了对党内法规体系构成要素外在形式（准则、条例等）的表述，进一步强调了党内法规体系是系统集成、彼此衔接、协调统一的整体性特征。其次，明确要求“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系”，实事求是地对党内法规体系的建设目标进行了规划。再次，对党内法规制度体系进行顶层设计和系统谋划，提出“1+4”的基本框架。这是中央第一次从横向上明确了党内法规体系，这种对党内法规体系的构建，凸显了党章的统领地位，对现行党内法规制度进行有效梳理和分类，提高党内法规制度的科学性、系统性和权威性。特别是将组织法规制度和党的领导法规制度各自单独成块，贯彻了习近平总书记提出的“夯实党执政治国的组织制度基础”“坚持党对一切工作的领导”的重要思想，体现了党对法规认识角度的新变化和党建理论的发展，对推动形成完善的党内法规制度体系具有重要指导作用。
2017年，党的十九大报告指出，“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”，一方面强调了党内法规制度体系调整领域包括党的领导和党的自身建设两个方面；另一方面比之前所提出的建设要求的表述增加了“加快”二字，凸显了党内法规体系建设任务的紧迫性。
2019年，党的十九届四中全会提出“加快形成完善的党内法规体系”，较以往建设目标的表述减少了“比较”和“制度”两个词组。“党内法规体系”的精准表述，明确区分了党内法规体系与党内制度体系，相对于范围更广的党的制度，党内法规的定型、完备水平要求更高。形成完善的党内法规体系的目标要求，凸显了党内法规建设更高标准的建设要求。
“党内法规”“党内法规体系”作为依规治党的核心概念，其自身表述的变化与内涵演进不只是文本话语的变动，而是全面从严治党、制度治党、依规治党伟大实践的科学总结，是我们党以改革创新精神推动理论建构的成果体现。（吕品）
